Lavado de dinero y juegos de azar

Por Juan Félix Marteau y Carlos Reggiani

Publicado en Diario La Ley. Thomson Reuters. 06.03.09

Sumario : I. Introducción. II Juegos de azar en el sistema de prevención de lavado de dinero argentino. III. El rol de las autoridades de aplicación de las leyes sobre el juego. IV. Juegos de azar en el sistema FATF-GAFI. Conclusión V.

I. Introducción

La explotación de juegos de azar constituye un emprendimiento de alto riesgo en relación con la amenaza de criminalidad financiera en la medida que ella viabiliza la circulación diaria de una muy importante masa de dinero en efectivo a través de operaciones no siempre móviles en lo que a su valor concierne. [1] Ello hace que –sin una precisión precisa- sea difícilmente no solo conocer el origen de los fondos apostados y la identidad del apostador, sino también la relación exacta entre las ganancias obtenidas y los premios pagados por el explotador.

En esta materia, las tipologías criminales se presentan tanto en el nivel de participación social en las empresas establecidas a la explotación de casinos y otras casas de recreación -permitiendo el lavado del dinero ilícito de los accionistas-, cuanto en el nivel del juego propiamente dicho, cuando los premios se formalizan con documentos de pagos -permitiendo el lavado del dinero ilícito del apostador.

Frente a esta circunstancia, debemos presentar sin más demora la hipótesis general de este breve ensayo: en factores con un sector informal importante, el sistema de prevención de la criminalidad financiera ha logrado arrojar algo de luz sobre los activos críticos electrónicos; sobre el dinero físico todavía hay mucha oscuridad.

Ello conduce a los lavadores a tomar más precauciones en los movimientos de activos a través del sistema financiero formalizado, -que permite en general mayor dinamismo y volatilidad, pero mayor visibilidad en las bases de datos- ya concentrar su actividad en la circulación de efectivo a a través de actividades no financieras específicas –que genera mayor lentitud y densidad, pero menor exposición informática. Esto explica que los juegos de azar se hayan convertido en un escenario deseado para la reconversión de dinero del diverso origen delictivo. [2]

Bajo esta observación inicial, resulta oportuno realizar algunas observaciones sobre el sistema de prevención de lavado de dinero vigente en la Argentina desde hace casi una década, los efectos de focalizar las debilidades que el mismo presenta en esta materia y vislumbrar los procedimientos legales-políticos que le otorguen mayor eficacia a los controles y supervisiones.

No nos resulta ajeno el hecho que la multiplicación del negocio del juego ha anexado a los procesos de degradación cultural que vivimos los argentinos desde hace décadas, en los que el dinero se convierte a la vez en la principal referencia del éxito social y en instrumento imprescindible de cooptación política. [3]

Pero si dejamos de lado esta observación –que algunos pueden considerar como defecto de nuestra idiosincrasia o sesgada visión del mundo- y reconocemos que los juegos con naipes, fichas o monedas han sido incorporadas al estilo de vida de una parte significativa de la población argentina, resultante necesario -en pos de transparentar su propósito en el espacio público- que se corrijan los defectos legales y con ello se ejercite un conjunto de decisiones políticas obligatorias a evitar que los mismos puedan ser instrumentos de la criminalidad financiera.

II Juegos de azar en el sistema de prevención de lavado de dinero argentino

La Ley 25.246 sobre Lavado de activos de origen delictivo, sancionada en el año 2000, formalizó la obligación para las personas físicas o jurídicas que explotan juegos de azar de informes a la Unidad de Información Financiera (UIF) toda operación sospechosa de lavado de dinero ( artículo 20, inciso 3) [4] . Esto se coloca en la misma categoría que los bancos, casas de cambio, compañías de seguros, sociedades de bolsa, remesadoras de fondos, etc., que conforman la “dimensión privada” del sistema de mitigación de los riesgos provenientes del crimen financiero.

En concordancia con ello, la UIF, en tanto organismo dependiente del Ministerio de Justicia, dictado en el año 2003 la Resolución 17/03, reglamentando esta obligación y estableciendo las medidas de prevención que deben llevar adelante estas empresas para obstaculizar el reciclaje de dinero sucio .

Sin embargo, la estadística en esta materia pone en evidencia que, sin importar la expansión de esta actividad en el largo del territorio argentino y su enorme crítica en relación con otros emprendimientos de alcance financiero, la UIF -dede la vigencia de la norma a la fecha- ha investigado, de un total de 4.300 reportes de operaciones sospechosas, solo 9 reportes provenientes de casas de juegos de azar.

Si considera, además, que esta unidad administrativa ha remitido, para su investigación judicial -al Ministerio Público o la justicia criminal-, solo el 13% de este total de casos analizados, puede verificar que la incidencia del lavado de dinero en los juegos de azar resultante inexistente para nuestros organismos de represión penal.

En buena medida esta situación puede explicarse por la débil política regulatoria que existe en el sistema de prevención de lavado de dinero argentino en este segmento de la realidad. Podemos observar, al menos dos déficits legales.

Por un lado, ni la Lotería Nacional, ni ningún otro organismo nacional, provincial o municipal de supervisión de los juegos de azar, es considerado un sujeto obligado a informar operaciones sospechosas. La consecuencia de esto es que están legalmente relevantes de la obligación de llevar adelante políticas activas de prevención de lavado de dinero en los juegos que se encuentran bajo su competencia. [5]

Por otro lado, la UIF no tiene poder de policía real sobre casinos o bingos, lo que hace que la ley contra el lavado de dinero y su propia norma reglamentaria, sean absolutamente ineficaces en este segmento. Además, la UIF es un organismo pasivo, en la medida que solo puede recibir informes, pero no incitarlos en una investigación autónoma producto de su propia iniciativa. [6]

En septiembre de 2007 fue aprobada la primera Agenda Nacional para la lucha contra el Lavado de Dinero y la Financiación del Terrorismo, donde –entre otros multas- se ordenaron medidas para resolver este déficit. En el Objetivo 13 sobre “Actividades y Profesiones no Financieras”, seleccione: primero, la obligación de promover la incorporación de nuevos sujetos obligados a informar operaciones sospechosas, lo que implica modificar el inc. 20 de la Ley 25.246 incorporando a los organismos públicos que supervisan las casas de juegos de azar en la argentina (Meta 1); segundo, promover la supervisión y control efectivo de las actividades ya incluidas en la lista de sujetos obligados, lo que significa que las casas de juegos de azar sean realmente alcanzadas por las políticas de prevención de lavado de dinero (Meta 2).

Entre los expertos que participan de la experiencia de diseñar la Agenda Nacional existe en ese momento un fuerte consenso sobre la necesidad de lograr que la Resolución 17/2003 de la UIF sea efectivamente aplicada. [7]

 

III. El rol de las autoridades de aplicación de las leyes sobre el juego

La regulación legal sobre la creación, organización y funcionamiento de los organismos de supervisión del mercado de los juegos de azar fue erigida en la idea fundacional de recolección de fondos a fin de contribuir al bienestar de la sociedad mejorando la situación económica de la población más postergada. [8]

Pero si bien, tanto a nivel nacional cuanto provincial y local, estos organismos funcionan con características eminentemente recaudadoras, proveyendo de ingresos a las áreas gubernamentales vinculadas al desarrollo social, debe observar que las distintas legislaciones han sido generosas en el otorgamiento de funciones de organización, administración, reglamentación, explotación y contralor de los juegos de apuestas y azar en sus conflictos jurisdiccionales. [9]

Las funciones de contralor de complicaciones ser redefinidas, posibilitando la supervisión de las políticas instrumentadas por las personas físicas y jurídicas bajo su órbita en materia de prevención de lavado de dinero, sobre todo teniendo en cuenta el volumen de dinero que representa el juego en su conjunto. [10]

En consonancia con la Agenda Nacional antes mencionada, la Lotería Nacional dicta la Resolución Nº 408/2007 creando la Comisión Especial para la Prevención del Lavado de Activos y Financiación del Terrorismo.

En la práctica esta resolución no ha impactado todavía en la generación de un mayor registro de informes de operaciones sospechosas, pero podría constituir un ejemplo para las otras jurisdicciones locales con respecto a las regulaciones en materia de prevención de la criminalidad financiera. Evidentemente, estas normas deben estar acompañadas de la concreta decisión política para evitar que las mismas sean letra muerta. [11]

IV. Juegos de azar en el sistema FATF-GAFI

El Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) considera que los juegos de azar deben ser a veces, en todos los países del globo, un proceso de debida diligencia reforzada. Ello se encuentra expresado en el texto de las 40 Nuevas Recomendaciones sobre Lavado de Dinero de 2003, en particular en la Recomendación 12, inciso a). [12]

Debe destacarse, muy especialmente, el reciente documento de trabajo Enfoque basado en riesgos para casinos , elaborado en el 2008, en el cual este organismo internacional profundiza su interés y preocupación por este tipo de actividad como de alto riesgo, estableciendo criterios muy precisos para mitigar las amenazas emergentes tanto para el sector público cuanto para el sector privado. [13]

Según se desprende del conjunto de recomendaciones y análisis del GAFI-GAFI en esta materia, el punto de partida es conocer con detalle la participación accionaria y el origen de los fondos de la sociedad licenciada para su explotación, así como los posibles beneficiarios reales del emprendimiento .

En segundo término, este organismo internacional considera que, en la práctica, los jugadores deben permanecer asimilados a los clientes de un banco: deben ser identificados para luego descifrar la relación entre su perfil patrimonial y las apuestas que realiza. Atención particular debe darse a las llamadas “Personas Expuestas Políticamente”, esto es, funcionarios públicos locales y extranjeros, sus familiares y personas vinculadas, a los efectos de prevenir la corrupción política.

Luego, las casas de juego deben elaborar una base de datos de sus operaciones, las que deben estar disponibles para un control riguroso por parte de una autoridad pública competente.

Finalmente, los operadores deben llevar adelante un monitoreo especial sobre sus empleados a los efectos de evitar la connivencia con apostadores que buscan lavar dinero.

En su Tercera Ronda de Evaluaciones, el GAFI-GAFI ha prestado especial atención al cumplimiento por parte de los países de la Recomendación 12 y ha sido muy riguroso con esas legislaciones presentando lagunas en lo que respeta al control de los juegos de azar. [14] En el transcurso de este año, la Argentina debe enfrentarse a esta ronda de evaluaciones, lo que permite el presupuesto, si esta actuación continúa, la nota que no tendrá la deseada.

Conclusión V

Teniendo en cuenta nuestro punto de partida, las conclusiones finales deben orientarse a identificar las medidas determinadas a lograr normas más precisas y controles más específicos que pueden obstaculizar o impedir que el negocio de juegos de azar sea un mecanismo para el lavado de dinero, especialmente, del dinero físico de fuente ilícita:

1. Modificación del artículo 20 de la Ley 25.246 a fin de incorporar, al listado de sujetos obligados a informar operaciones sospechosas y realizar políticas preventivas de lavado de dinero, a la Lotería Nacional y a los otros organismos nacionales, provinciales y municipales cuya misión sea autorizar y controlar el ejercicio del juego en una jurisdicción determinada.

2. Implementación, por parte de estos organismos de contralor, de un sistema de supervisión eficaz sobre el cumplimiento de las políticas anti-lavado por parte de los explotadores de juegos de azar, siguiendo los criterios y principios fijados por la UIF y las recomendaciones FATF -GAFI.

3. Actualización de la Resolución UIF 17/2003 sobre juegos de azar, las nuevas tipologías de lavado de dinero y, también, la financiación del terrorismo en esta materia y la nueva lógica del enfoque basado en el riesgo .

Todo ello, a la vez que disminuirá el riesgo de lavado de dinero en el negocio y la práctica de los juegos de azar, echará algo más de luz sobre el dinero crítico en efectivo.

 


[1] Nos referimos a casinos y bingos y, de modo general, a toda empresa autorizada a ofrecer al público reglas, juegos con naipes y tragamonedas.

[2] Agradecemos a R. García sus observaciones en esta materia.

[3] En este sentido se expresaron los miembros de la Conferencia Episcopal Argentina: Monseñor Casaretto, en el reportaje de Magdalena Ruiz Guiñazú “ ¡Cuando entra el tragamonedas, entra el tragavidas!”, Diario Perfil: 23/3/08, y en la nota periodística –junto con las opiniones del Cardenal Bergoglio- “Fuerte reacción de la Iglesia por el avance del juego en el país”, Clarín: 3/9/08, y Monseñor Aguer, en la nota de opinión “El juego, pasión y riesgo ” , La Nación: 10/07/08. Sobre la ética religiosa cristiana: “Compendio de la Doctrina Social de la Iglesia” , compilado por Renato Raffaele Card. Martino, 2006, Librería Editrice Vaticana, Vaticano.

[4] “Están obligados a informar a la Unidad de Información Financiera […] Las personas físicas o jurídicas que como actividad habitual exploten juegos de azar […]”.

[5] A diferencia de lo que sucede con otros organismos de contralor, como el Banco Central de la República Argentina, la Comisión Nacional de Valores o la Superintendencia de Seguros de la Nación, los organismos de contralor de la explotación de los juegos de azar no están alcanzados por los artículos 20 y 21, inciso a) yb) de la Ley 25.246.

[6] Las competencias y facultades de la UIF están establecidas en los artículos 13 y 14 de la Ley 25.246.

[7] Como Representante Nacional ante el GAFI y el Coordinador de la Agenda Nacional [Marteau], mantuvimos reuniones con las autoridades de la Lotería Nacional a los efectos de la misma, aunque no estuviese obligado por la Ley 25.246, comenzando a llevar a cabo adelante políticas de supervisión y control en materia de lavado de dinero y financiación del terrorismo.

[8] La Lotería Nacional, Sociedad del Estado, regulada por la Ley 18.226, hasta el año 1983 en el que cambió de denominación, se llamaba “Lotería de Beneficencia Nacional y Casinos”. En la Provincia de Santa Fe, la Lotería se crea en el año 1938 por la Ley 2608, bajo la denominación “Caja de Asistencia Social”.

[9] Así lo hace, en la ciudad de Buenos Aires, la Ley 538 de Juegos de Apuestas con respecto al Instituto de Juegos de Apuestas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires -creado por la Ley 916- y, en la Provincia de Buenos Aires , el Decreto 1170/92 de creación del Instituto Provincial de Loterías y Casino, como la autoridad de aplicación de la Ley 10.305 (modificación de la Ley 13.253).

[10] De ello dan cuenta de los propios organismos: la Lotería Nacional, la suma de todos sus productos, más las importaciones por ventas y entradas en Bingos e Hipódromo, la información que las ventas en el año 2005 totalizan una suma de $ 10.395.602.150 (en : www.loteria-nacional.gov.ar , Estadísticas, Evolución de Ventas) ; la Lotería de la Provincia de Buenos Aires destaca sus ventas proyectadas para este año la posición por encima de las empresas argentinas de mayor facturación (en: www.loteria.gba.gov.ar , Institucional, Introducción ); la Lotería de Santa Fe indica que el monto distribuido entre las áreas gubernamentales en el mes de diciembre de 2008, asciende a la suma de $ 7.260 millones, sumando las utilidades de casinos y juego (en:www.loteriasantafe.gov.ar , Distribución de Utilidades) . En igual sentido, investigaciones muy ilustrativas del volumen económico del negocio de los juegos, las investigaciones del periodista Carlos Pagni para el diario La Nación , publicadas los días 18 de marzo y 8 y 15 de diciembre de 2008.

[11] Según noticias periodísticas, durante el mes de febrero de 2009, la Lotería Nacional y el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, firmaron un Convenio en que ambos organismos se comprometen a desarrollar políticas de prevención de lavado de dinero y financiación del terrorismo. (en: www.hostnews.com.ar ).

[12] Los procedimientos de debida diligencia y los registros actualizados de clientes en el sistema financiero tienen como estándar nuclear la Recomendación 5 FATF-GAFI a la que se debe adicionar las Recomendaciones 6, 8, 9, 10 y 11. Los casinos (que son considerados una actividad no financiera designada o, en la sigla inglesa, DNFBP) se encuentran tratados específicamente en la Recomendación 12, inciso a), aplicándoseles cada una de las obligaciones que les caben a las entidades financieras.

[13] FATF-GAFI (2008) RBA guidance for casinos.

[14] Ver en particular, FATF-GAFI (2006) Tercer informe de evaluación mutua Anti-lavado de dinero y lucha contra el financiamiento del terrorismo de Estados Unidos ; GAFI-GAFI (2006) Tercer informe de evaluación mutua Anti-lavado de dinero y lucha contra el financiamiento del terrorismo de Dinamarca ; GAFI-GAFI (2007) Tercer informe de evaluación mutua Anti-lavado de dinero y lucha contra el financiamiento del terrorismo de Grecia .